ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 августа 2020 г. N 30-КАД20-2-К5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу старшего государственного инспектора дорожного надзора отдела дорожного надзора отдела дознания Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике (далее - должностное лицо) на решение Черкесского городского суда от 1 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 9 октября 2019 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2019 года по делу N 2а-2596/2019 по административному исковому заявлению мэрии муниципального образования города Черкесска (далее - Мэрия г. Черкесска) к должностному лицу, Министерству внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике об оспаривании предписаний.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике Ивашечкиной С.В., поддержавшей доводы жалобы, возражения представителя Мэрии г. Черкесска Камурзаева Р.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
7 июня 2019 года должностным лицом после проведения проверки на различных участках дороги г. Черкесска соблюдения требований, предъявляемых к эксплуатационному состоянию автомобильной дороги (улицы), составлено пять актов об отсутствии необходимых дорожных знаков.
10 июня 2019 года в адрес Мэрии г. Черкесска в целях устранения нарушений законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм в названной сфере вынесено пять предписаний, содержащих предложение организовать установление на конкретных участках дороги дорожные знаки "Главная дорога", "Уступите дорогу", "Конец дороги с односторонним движением" с указанием конкретного срока исполнения.
Мэрия г. Черкесска, считая эти предписания незаконными, обратилась в суд с административным иском об их отмене, указав в обоснование требования, что названный орган местного самоуправления является ненадлежащим субъектом по выполнению указанных в предписаниях действий.
Решением Черкесского городского суда от 1 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 9 октября 2019 года, административное исковое заявление удовлетворено.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2019 года указанные судебные акты оставлены в силе.
В связи с поступлением в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобы должностного лица об отмене принятых по делу судебных актов, как незаконных, по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 7 июля 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В кассационной жалобе должностное лицо указывает, что мэрия муниципального образования города Черкесска является органом местного самоуправления, в обязанности которого в силу действующего законодательства входит осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, выводы судебных инстанций о незаконности предписаний не согласуются с нормами материального права.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, Судебная коллегия считает, что судами допущены такого рода нарушения норм материального права.
Удовлетворяя административное исковое заявление, суды, установив вынесение предписаний уполномоченным лицом при наличии на это законных оснований, исходили из того, что выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения в границах города относится к полномочиям управления жилищно-коммунального хозяйства мэрии муниципального образования города Черкесска, которое является самостоятельным юридическим лицом, следовательно, оспариваемые предписания выданы ненадлежащему субъекту.
Вместе с тем судебными инстанциями не учтено следующее.
Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).
Статьей 3 названного Закона определено, что составной частью дорожной деятельности является содержание автомобильных работ - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения, что дорожные знаки относятся к элементам обустройства автомобильных дорог (пункты 5, 6 и 12).
Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 12, абзацу одиннадцатому пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения, полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.
В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесена в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения отнесено к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов и пунктом 6 части 1 статьи 13 Закона N 257-ФЗ.
Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Закона N 257-ФЗ.
Исходя из положений статей 34 и 37 Закона N 131-ФЗ, местная администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, контрольно-счетным органом муниципального образования, а также иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В статье 26 Устава муниципального образования г. Черкесска, утвержденного решением Думы названного муниципального образования от 25 февраля 2016 года N 13 (далее - Устав), закреплена структура органов местного самоуправления, которую составляют:
- Дума муниципального образования города Черкесска как представительный орган муниципального образования;
- Глава муниципального образования города Черкесска;
- Мэрия муниципального образования города Черкесска - исполнительно-распорядительный орган;
- Контрольно-счетная палата муниципального образования города Черкесска (пункт 1).
Таким образом, Мэрия г. Черкесска является единственным исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления упомянутого муниципального образования.
Пунктом 5 статьи 51 Устава к полномочиям названного органа отнесено управление муниципальной собственностью.
В собственности муниципального образования города Черкесска находятся виды имущества, предназначенные для решения вопросов местного значения, в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов муниципального образования города Черкесска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования города Черкесска, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 76 Устава).
Действительно, в структуру мэрии муниципального образования города Черкесска входят комитеты, управления, отделы, комиссии, иные структурные подразделения и специалисты, осуществляющие исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере управления городом (часть 1 статьи 49 Устава).
Вместе с тем перечисленные структурные подразделения к органам местного самоуправления не отнесены.
Осуществление Мэрией г. Черкесска полномочий по решению вопросов местного значения обеспечивает руководитель мэрии (мэр) названного муниципального образования (подпункт 3 пункта 5 статьи 54 Устава).
С учетом изложенного, принимая во внимание, что обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения возложена на орган местного самоуправления, вывод судебных инстанций о выдаче оспариваемых предписаний, содержащих предложение Мэрии г. Черкесска организовать установление в соответствии с требованиями нормативных правовых актов дорожных знаков, обеспечивающих безопасность дорожного движения, ненадлежащему субъекту является ошибочным ввиду неправильного истолкования норм материального права, регулирующих возникшие отношения.
То обстоятельство, что управление жилищно-коммунального хозяйства является структурным подразделением Мэрии г. Черкесска, наряду с другими вопросами осуществляет формирование муниципального задания и обеспечивает контроль за ходом его исполнения, приемку и оплату выполненных работ, в том числе по такому направлению как ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и иных транспортных инженерных сооружений в границах города; техническое обслуживание технических средств регулирования дорожного движения, дорожных знаков и разметки автомобильных дорог; готовит проекты соглашений и обоснования на предоставление субсидий из бюджета Карачаево-Черкесской Республики, федерального бюджета на софинансирование капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего назначения (пункты 1.1, 2.3.2 и 2.3.14 Положения управления жилищно-коммунального хозяйства мэрии муниципального образования города Черкесска, утвержденного решением Думы муниципального образования города Черкесска от 17 июля 2018 года N 67), не свидетельствует о неправомерности действий должностного лица по направлению оспариваемых предписаний административному истцу.
В силу положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными принимается, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.
Между тем по настоящему делу такие обстоятельства не установлены, следовательно, судебные акты, как принятые с существенным нарушением норм материального права, являются незаконными и подлежат отмене.
Судебная коллегия считает необходимым, не передавая административное дело на новое рассмотрение, принять решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Черкесского городского суда от 1 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 9 октября 2019 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2019 года отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований мэрии муниципального образования города Черкесска.