ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 августа 2020 г. N 16-КА20-5-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Абакумовой И.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации и кассационную жалобу администрации Центрального района Волгограда на кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2019 года по административному делу N 2а-2442/2019 по административному исковому заявлению Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Центрального района Волгограда, Федеральному агентству по управлению государственным имуществом о признании незаконным бездействия по ликвидации несанкционированной свалки, возложении обязанности ликвидировать несанкционированную свалку.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой проведен анализ исполнения законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления, в ходе которого установлено, что во исполнение распоряжения Губернатора Волгоградской области от 10 апреля 2018 года N 62-р "Об организации и проведении месячника "Чистая область - 2018", Комитетом природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области проведены рейдовые мероприятия, направленные на выявление мест несанкционированного размещения отходов производства и потребления, в том числе, на территории Центрального района г. Волгограда.
В ходе рейдов на указанной территории выявлены места несанкционированного размещения отходов, в том числе на земельном участке, расположенном по адресу: Волгоград, ул. Глубокоовражная, д. 10, в 350 м на юг от пересечения улиц Краснознаменская и Глубокоовражная, в виде отработанного бордюрного камня из гранита.
Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости, поименованный земельный участок находится в собственности Российской Федерации, имеет вид разрешенного использования: объект культурного наследия федерального значения "Место, где находился блиндаж-штольня, в котором был расположен штаб командующего Сталинградским фронтом генерала армии Еременко Андрея Ивановича в 1942 году", по сведениям территориального управления Росимущества в Волгоградской области данный земельный участок за третьими лицами не закреплялся.
Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнений требований просил признать незаконным бездействие администрации Центрального района г. Волгограда, Федерального агентства по управлению государственным имуществом (в лице территориального управления по Волгоградской области), выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки на территории находящегося в федеральной собственности земельного участка с кадастровым номером 34:34:040038:1140, расположенного по адресу: г. Волгоград, ул. Глубокоовражная, 10, обязать административных ответчиков ее ликвидировать, считая, что со стороны административных ответчиков имеет место ненадлежащее исполнение обязанности, возложенной на них нормативными правовыми актами.
По мнению природоохранного прокурора, бездействия административных ответчиков нарушают права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду обитания, факторы которой не должны оказывать вредного воздействия на человека, что гарантировано статьей 42 Конституции Российской Федерации и статьей 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 6 мая 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 14 августа 2019 года, признано незаконным бездействие Федерального агентства по управлению государственным имуществом, выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки на территории находящегося в федеральной собственности земельного участка, возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда ликвидировать несанкционированную свалку отходов. В удовлетворении административных исковых требований к администрации Центрального района Волгограда отказано.
Кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2019 года названные судебные акты отменены и вынесено новое решение, которым удовлетворены административные исковые требования Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора к администрации Центрального района Волгограда о признании незаконным бездействия по ликвидации несанкционированной свалки и на нее возложена обязанность по ликвидации данной свалки на земельном участке с кадастровым номером 34:34:040038:1140.
В связи с поступлением в Верховный Суд Российской Федерации кассационного представления Генеральной прокуратуры Российской Федерации и кассационной жалобы администрации Центрального района Волгограда об отмене кассационного определения, как незаконного, по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 29 июня 2020 года кассационные представление и жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Судебная коллегия считает, что по настоящему административному делу судом кассационной инстанции допущены такого рода нарушения норм материального права.
Отменяя судебные акты и принимая новое решение, суд кассационной инстанции, ссылаясь на положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава города-героя Волгограда, на Положение об администрации Центрального района Волгограда, утвержденное решением Волгоградской городской Думы от 24 декабря 2010 года N 40/1252, исходил из того, что обязанность по организации мероприятий по предотвращению образования, выявлению и ликвидации несанкционированных свалок на территории района возложена на районную администрацию. Поскольку несанкционированное размещение отходов производства и потребления осуществлено на территории Центрального района Волгограда, при этом лицо, являющееся собственником отходов в данном случае не установлено, то ответственным за территорию, на которой размещены отходы является администрация Центрального района.
Между тем судом кассационной инстанции не учтено следующее.
Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42).
В силу статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", отходы потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 поименованного кодекса на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.
Согласно подпункту "г" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений, в том числе осуществляющим полномочия собственника в отношении федерального имущества и контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению, сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности (пункт 1, подпункты 5.3 и 5.8 пункта 5 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 432).
Разрешая дело и удовлетворяя административные исковые требования природоохранного прокурора, суды первой и апелляционной инстанций, проанализировав указанные выше нормы, исходя из того, что собственник размещенных на поименованном земельном участке отходов не установлен, земельный участок находится в собственности Российской Федерации, имеет вид разрешенного использования: объект культурного наследия федерального значения и за третьими лицами не закреплялся, правомерно возложили обязанность по ликвидации несанкционированной свалки на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Данный вывод согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 26 апреля 2016 года N 13-П о недопустимости расширительного толкования пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой содержащееся в указанной норме положение по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования не предполагает возложения на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на землях, находящихся в федеральной собственности, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.
При таком положении вывод суда кассационной инстанции о том, что ответственность за ликвидацию несанкционированной свалки должна быть возложена на администрацию Центрального района Волгограда является ошибочным, не основанным на нормах материального права и установленных по делу обстоятельствах, следовательно, кассационное определение об отмене принятых по делу судебных актов является незаконным и подлежит отмене.
Руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2019 года отменить, решение Центрального районного суда г. Волгограда от 6 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 14 августа 2019 года оставить в силе.