ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 августа 2017 г. N 44-АПГ17-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Меркулова В.П.,
судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.
при секретаре Холодцовой Ю.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества "Поселок Свободный-1", Ситниковой О.А. и Фоминых Н.А. о признании частично не действующей статьи 52.6 Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143, по апелляционной жалобе администрации г. Перми на решение Пермского краевого суда от 22 марта 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя администрации г. Перми и департамента градостроительства и архитектуры администрации г. Перми Зелененко И.Е., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда является незаконным, необоснованным и подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Пермской городской Думы от 24 сентября 2013 г. N 199 (далее - решение N 199) внесены изменения в градостроительные регламенты природно-рекреационных зон Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 (далее - ПЗЗ г. Перми).
Согласно абзацу 72 статьи 52.6 ПЗЗ г. Перми в редакции решения N 199 зона садовых и дачных участков Р-3 выделена для обеспечения правовых условий функционирования территорий, на которых расположены ранее предоставленные садовые и дачные земельные участки для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха. В данной зоне не создаются объекты социальной инфраструктуры.
Ситникова О.А., Фоминых Н.А. обратились в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующей статьи 52.6 ПЗЗ г. Перми в части включения в градостроительный регламент зоны садовых и дачных участков Р-3 слов "ранее предоставленные". В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что данные положения ПЗЗ г. Перми в оспариваемой редакции препятствуют реализации ими права на приобретение садовых и дачных земельных участков, расположенных в зоне Р-3. Определением суда от 16 марта 2017 г. удовлетворено ходатайство садоводческого некоммерческого товарищества "Поселок Свободный-1" о вступлении в дело в качестве соистца.
Решением Пермского краевого суда от 22 марта 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено. Абзац 72 статьи 52.6 ПЗЗ г. Перми признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в части включения в градостроительный регламент Р-3 слов "ранее предоставленные" в отношении садовых земельных участков.
В апелляционной жалобе представитель администрации г. Перми, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и нарушение норм процессуального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Административные истцы и прокуратура Пермского края представили возражения на апелляционную жалобу. Пермская городская Дума представила отзыв, в котором поддержала доводы апелляционной жалобы.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.
Как усматривается из материалов дела, проект названных изменений в градостроительный регламент зоны садовых и дачных участков Р-3 ПЗЗ г. Перми подготовлен в соответствии с процедурами, установленными статьями 31 - 33 ГрК РФ. Решение N 199 принято уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, подписано главой муниципального образования, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.
Ситникова О.А., Фоминых Н.А. являются членами СНТ "Поселок Свободный-1" и осуществляют фактическое использование земельного участка, находящегося на территории Орджоникидзевского района г. Перми по ул. < ... > , под овощеводство и садоводство. Решением Департамента земельных отношений администрации г. Перми (далее также - Департамент) от 15 апреля 2016 г. отказано СНТ "Поселок Свободный-1" в предварительном согласовании схемы расположения названного земельного участка по причине его нахождения в границах зоны садовых и дачных участков Р-3, градостроительным регламентом которой в редакции решения N 199 не предусмотрена возможность образования новых садовых и дачных земельных участков. Решением Орджоникидзевского районного суда от 23 ноября 2016 г. указанные решения Департамента признаны законными, принятыми в соответствии с требованиями документов градостроительного зонирования г. Перми.
Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции указал, что оспариваемые положения ПЗЗ г. Перми противоречат статье 13 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ) и нарушают права членов СНТ "Поселок Свободный-1" на получение земельных участков для ведения садоводства.
Судебная коллегия полагает, что выводы суда являются ошибочными ввиду следующего.
Отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, регулируются как Законом N 66-ФЗ, так и иными нормативными правовыми актами. В частности, земельные отношения, возникающие в связи с созданием садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а также в связи с деятельностью таких объединений, названный федеральный закон регулирует в той мере, в какой они не урегулированы законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 Закона N 66-ФЗ).
Как следует из статей 13 - 14 Закона N 66-ФЗ, обязанность органов местного самоуправления обеспечивать по месту жительства граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) с учетом особенностей, установленных данным федеральным законом.
В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 39.10 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения огородничества или садоводства на срок не более чем пять лет.
Порядок предоставления земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе для целей огородничества, садоводства и ведения дачного хозяйства предусматривает, что образование и предоставление таких земельных участков осуществляются в соответствии с документами территориального планирования, градостроительного зонирования, документацией по планировке территории (пункт 1 статьи 11.3, пункт 1 статьи 11.9, пункт 2, подпункт 4 пункта 14 статьи 11.10 ЗК РФ).
При этом в предоставлении земельного участка может быть отказано, если соответствующее заявление либо прилагаемые документы противоречат градостроительной документации. Так, уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае несоответствия схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории (подпункт 1 пункта 8 статьи 39.15, подпункт 4 пункта 16 статьи 11.10 ГрК РФ). Также основанием для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов является несоответствие разрешенного использования земельного участка целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 14 статьи 39.16 ЗК РФ).
Таким образом, право граждан на получение садовых, огородных и дачных земельных участков и корреспондирующая ему обязанность органов местного самоуправления, закрепленная в пункте 1 статьи 13 Закона N 66-ФЗ, не являются безусловными и реализуются в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.
Оспариваемые положения градостроительного регламента зоны садовых и дачных участков Р-3 ПЗЗ г. Перми соответствуют требованиям актов большей юридической силы, в том числе Градостроительного кодекса Российской Федерации, и положениям Генерального плана г. Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 г. N 205, согласно которому территории, на которых расположен испрашиваемый СНТ "Поселок Свободный-1" земельный участок отнесен к функциональной зоне, в которой также не предусмотрено осуществление такого вида деятельности, как садоводство, овощеводство и ведение дачного хозяйства.
Уточнение градостроительного регламента зоны Р-3, допускающее использование под сады и огороды только ранее предоставленные земельные участки, не противоречит положениям Закона N 66-ФЗ, поскольку не освобождает органы местного самоуправления от выполнения обязанности по обеспечению граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками в установленном законом порядке.
С учетом изложенного судом первой инстанции допущено неправильное толкование норм материального права, что в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке и вынесения нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Пермского краевого суда от 22 марта 2017 г. отменить.
В удовлетворении административного искового заявления садоводческого некоммерческого товарищества "Поселок Свободный-1", Ситниковой О.А. и Фоминых Н.А. о признании частично не действующей статьи 52.6 Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143, отказать.