ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 января 2019 г. N 48-АПГ18-34
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Фоменко Жанны Джеймсовны о признании не действующими в части Правил осуществления органами местного самоуправления Челябинской области переданных государственных полномочий по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Челябинской области от 27 апреля 2016 года N 317, в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Челябинской области от 29 августа 2018 года N 656, по апелляционной жалобе Фоменко Жанны Джеймсовны на решение Челябинского областного суда от 11 сентября 2018 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Фоменко Ж.Д. отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Приказом Министерства сельского хозяйства Челябинской области от 27 апреля 2016 года N 317 утверждены Правила осуществления органами местного самоуправления Челябинской области переданных государственных полномочий по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных (далее - Правила).
Приказ и Правила опубликованы 6 мая 2016 года в газете "Южноуральская панорама", N 43 (спецвыпуск N 13).
Приказом Министерства сельского хозяйства Челябинской области от 29 августа 2018 года N 656 "О внесении изменений в приказ Министерства сельского хозяйства Челябинской области от 27 апреля 2016 года N 317", опубликованным 3 сентября 2018 года в газете "Южноуральская панорама", N 77, в Правила внесены изменения:
пункт 3.9 изложен в следующей редакции:
"В случае отлова животных, имеющих признаки принадлежности человеку, в том числе наличие идентификационного номера, специализированная организация в срок не позднее 3 дней размещает информацию в средствах массовой информации об отловленном животном, имеющем признаки принадлежности человеку, а в случае идентификации незамедлительно извещает владельца о местонахождении животного любыми доступными способами и возвращает по его требованию. Специализированная организация вправе требовать возмещения владельцем животного расходов по проведению отлова, транспортировке, ветеринарному обслуживанию и содержанию животного в пункте временного содержания";
пункт 6.3 изложен в следующей редакции:
"Умерщвлению по заключению комиссии, включающей ветеринарного работника, представителей общественных организаций и других представителей, подвергаются безнадзорные животные:
с клинической картиной, наблюдающейся продолжительное время: отказ от корма и воды, состояние повышенного возбуждения, нападение на людей и собак, сопровождающееся укусами, слюнотечение и стремление к бегству;
с признаками заболеваний, общих для человека и животного, или неизлечимых болезней, вызывающих чрезмерные страдания; либо, если животное является переносчиком заразных заболеваний, общих для человека и животных;
подозрительные в заболевании бешенством, в период проведения мероприятий по профилактике и ликвидации бешенства в неблагополучном по бешенству пункте, кроме покусавших людей или животных".
Фоменко Ж.Д. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просила признать не действующими:
- пункт 3.9 Правил в редакции, утвержденной приказом Министерства сельского хозяйства Челябинской области от 29 августа 2018 года N 656, в части слов: "в случае отлова животных, имеющих признаки принадлежности человеку", "имеющем признаки принадлежности человеку";
- пункт 6.3 Правил в редакции, утвержденной приказом Министерства сельского хозяйства Челябинской области от 29 августа 2018 года N 656, в части слов: "Умерщвлению по заключению комиссии, включающей ветеринарного работника, представителей общественных организаций и других представителей, подвергаются безнадзорные животные: с клинической картиной, наблюдающейся продолжительное время: отказ от корма и воды, состояние повышенного возбуждения, нападение на людей и собак, сопровождающееся укусами, слюнотечение и стремление к бегству; с признаками заболеваний, общих для человека и животного, или неизлечимых болезней, вызывающих чрезмерные страдания; либо, если животное является переносчиком заразных заболеваний, общих для человека и животных".
В обоснование административного иска указала, что оспариваемые пункты нарушают ее право собственности, так как у нее в собственности находятся три собаки, которые могут быть утеряны или стать безнадзорными.
Считая не соответствующим статьям 230, 231 Гражданского кодекса Российской Федерации пункт 3.9 Правил в части, отмечала, что разделение животных по признаку принадлежности человеку предполагает различное обращение с ними в зависимости от принадлежности человеку, а именно размещение или отсутствие размещения информации в средствах массовой информации об отловленных животных. Из этого следует, что имеющие признаки принадлежности человеку животные могут быть возвращены собственнику, остальные животные умерщвляются. Это создает угрозу нарушения имущественных прав на принадлежащее ей животное, влечет невозможность найти и забрать собаку, реализовать права собственника.
Частично оспаривая пункт 6.3 Правил, полагала, что единственное основание для законного умерщвления животного предусмотрено пунктом 7.2 Санитарно-эпидемиологических правил 3.1.7.2627-10 "Профилактика бешенства среди людей", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 года N 54, а именно: животное должно быть связано с подозрительным на заболевание бешенством человека случаем и вести себя агрессивно, все остальные случаи умерщвления безнадзорных животных в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний являются незаконными. Полагала, что административный ответчик, приняв оспариваемые Правила, содержащие положения о произвольном умерщвлении безнадзорных животных, при обнаружении признаков любых заболеваний, общих для человека и животных, вышло за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством, поскольку, по ее мнению, в действующем законодательстве отсутствует норма о возможности умерщвления животных при наличии у них общих с человеком, заразных для человека болезней.
Считала, что оспариваемые положения пункта 6.3 Правил не соответствуют пунктам 7.2, 8.5, 9.5 Санитарно-эпидемиологических правил 3.1.7.2627-10, пунктам 4.2, 4.4, 5.6 Ветеринарных правил 13.3.1103-96, пункту 7.1 Санитарных правил 3.1.084-96, Ветеринарных правил 13.3.4.1100-96, между абзацами вторым и четвертым пункта 6.3 оспариваемых Правил имеются противоречия.
В судебном заседании Фоменко Ж.Д. поддержала уточненные требования, пояснив, что оспариваемые Правила в редакции от 29 августа 2018 года содержат нечеткие, оценочные категории, ухудшают положение безнадзорных животных по сравнению с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.
Решением Челябинского областного суда от 11 сентября 2018 года в удовлетворении административного искового заявления Фоменко Ж.Д. отказано.
В апелляционной жалобе Фоменко Ж.Д. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, а также неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.
На апелляционную жалобу Фоменко Ж.Д. Министерством сельского хозяйства Челябинской области и прокуратурой Челябинской области представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного акта.
В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились Фоменко Ж.Д., представитель Министерства сельского хозяйства Челябинской области, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного Кодекса Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к правильному выводу о том, что частично оспариваемые административным истцом Правила Министерством сельского хозяйства Челябинской области приняты в рамках полномочий и компетенции данного органа по вопросу, относящемуся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормам, имеющим большую юридическую силу, которые действовали на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и рассмотрения дела судом, не противоречат, прав и законных интересов административного истца не нарушают.
Данные выводы суда основаны на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения на день рассмотрения дела судом.
Суд первой инстанции исходил из того, что законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 232-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации, иных законов и принимаемых в соответствии с ними подзаконных актов, в том числе Санитарных правил СП 3.1.096-96 и Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных". 13. Бешенство", утвержденных Госкомсанэпиднадзором России 31 мая 1996 года N 11 и Минсельхозпромом России 18 июня 1996 года N 23 (далее - Санитарные и ветеринарные правила профилактики и борьбы с заразными болезнями).
В круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с решением вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, после внесения в подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) изменений Федеральным законом от 30 марта 2015 года N 64-ФЗ, (действовавший до 27 декабря 2018 года), включена организация проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных.
По смыслу приведенного законоположения, федеральный законодатель решение вопроса регулирования численности безнадзорных животных, как источника болезней путем проведения мероприятий, связанных как с их отловом, так и содержанием, отнес к государственным полномочиям субъектов Российской Федерации, следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере общественных отношений и в установленном законом порядке наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов, что прямо предусмотрено пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, которое в силу предписаний Конституции Российской Федерации (части 2 и 5 статьи 76) должно соответствовать действующим федеральным нормам, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципов разделения вопросов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.
Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, защита населения от болезней, общих для человека и животных, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Поскольку санитарные и ветеринарные правила профилактики и борьбы с заразными болезнями предусматривают умерщвление всех выявленных больных бешенством животных, а также собак и кошек, подозрительных по заболеванию, то применение медикаментозной эвтаназии безнадзорных собак при необходимости предотвращения карантинных и особо опасных болезней животных и (или) ликвидации их последствий, по мнению суда, соотносится с указанными Правилами.
Суд первой инстанции указал, что на федеральном уровне проведение эвтаназии предусмотрено "ОК 010-2014 (МСКЗ-08) "Общероссийский классификатор занятий", принятым и введенным в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года N 2020-ст, разделом 4.4 "МУ 1.2.2741-10.1.2. Гигиена, токсикология, санитария. Порядок отбора проб для выявления и идентификации наноматериалов в лабораторных животных. Методические указания", утвержденными Роспотребнадзором 23 сентября 2010 года, предусматривающими методы гуманной эвтаназии животных, правилами оказания платных ветеринарных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 года N 898.
Установление в абзацах втором, третьем пункта 6.3 Правил исчерпывающего перечня оснований, при наличии которых допускается умерщвление безнадзорных животных, по мнению суда, не является произвольным, направлено исключительно на реализацию органами власти субъекта Российской Федерации полномочий по вопросу организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из приоритетных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Кроме того, следует учесть положения Модельного закона Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств "Об обращении с животными" (принят постановлением от 31 октября 2007 года N 29-17), в соответствии с которым умерщвление безнадзорных животных допускается в случае необходимости прекращения страданий животного, если они не могут быть прекращены иным способом, в случае наличия у животного неизлечимого заразного заболевания либо если животное является переносчиком этого заболевания, животного с признаками бешенства, а также при агрессивном поведении, несущем угрозу жизни и (или) здоровью человека.
Признавая несостоятельным утверждение административного истца о противоречии пункта 3.9 Правил в части слов: "в случае отлова животных, имеющих признаки принадлежности человеку", "имеющем признаки принадлежности человеку" статьям 230, 231 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд указал, что по смыслу оспариваемой нормы наличие идентификационного номера является одним из признаков принадлежности животного человеку, что не исключает наличия иных неоговоренных признаков, поскольку нормы Гражданского кодекса Российской Федерации имеют прямое действие и подлежат применению вне зависимости от отражения их положений в оспариваемом акте.
Проанализировав приведенные нормативно-правовые акты и нормы федерального законодательства в их взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о соответствии оспариваемых региональных предписаний нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу на день рассмотрения дела.
Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании приведенных выше норм материального права, а также повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, которой в решении суда дана правильная правовая оценка.
Поскольку на день рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции введен в действие Федеральный закон от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в котором установлено правовое регулирование порядка умерщвления животных и размещения сведений о каждом из поступивших в приют для животных животном без владельца и животном, от права собственности на которое владелец отказался, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (части 9, 11 статьи 16), то административный ответчик вправе в течение трех месяцев привести оспариваемый нормативный правовой акт в соответствие с вновь принятым вышеуказанным федеральным законом на основании пункта 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы Фоменко Ж.Д. не имеется.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Челябинского областного суда от 11 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Фоменко Жанны Джеймсовны - без удовлетворения.