ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 августа 2018 г. N 45-АПГ18-11
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных" о признании не действующими в части абзаца второго пункта 22, пунктов 23, 24, 25 Порядка организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак на территории Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 14 сентября 2017 года N 684-ПП, по апелляционной жалобе местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных" на решение Свердловского областного суда от 15 марта 2018 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Правительства Свердловской области Тертышного А.Н. и представителя Департамента ветеринарии Свердловской области Гурьевой Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
Правительством Свердловской области 14 сентября 2017 года утвержден Порядок организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак на территории Свердловской области (далее - Порядок), размещенный на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru, 16 сентября 2017 года.
Глава 4 Порядка регламентирует вопросы организации содержания безнадзорных собак, абзац второй пункта 22 которой предусматривает, что в течение 30 календарных дней с момента помещения отловленной безнадзорной собаки в приют кратковременного содержания собак производится ее передача прежнему собственнику, новому владельцу или в приют для безнадзорных собак.
Названный региональный нормативный правовой акт в главе 5 определяет порядок проведения медикаментозной эвтаназии.
Так, согласно пункту 23 Порядка специалистом в сфере ветеринарии на этапе первичного клинического осмотра безнадзорной собаки и в течение всего срока дальнейшего содержания может быть принято решение о проведении медикаментозной эвтаназии в случае наличия неизлечимого заболевания, в том числе опасного для человека и (или) животных, необходимости предотвращения распространения карантинных и особо опасных болезней животных и (или) ликвидации их последствий и прекращения страдания раненой или ослабленной безнадзорной собаки, имеющей признаки системного заболевания, причиняющего ей страдания, а в случае установления наличия у безнадзорной собаки устойчивой неоправданной агрессии по отношению к человеку и (или) другим животным - по совместному решению, принимаемому специалистом в сфере ветеринарии и специалистом-кинологом.
Медикаментозная эвтаназия должна производиться быстро и безболезненно, не вызывать у собаки ощущения тревоги или страха. При проведении медикаментозной эвтаназии запрещается применение курареподобных препаратов, а также препаратов, вызывающих длительную и болезненную смерть. Проведение медикаментозной эвтаназии на виду у других животных и (или) в присутствии посторонних людей, умерщвление отловленных безнадзорных собак любым способом, кроме медикаментозной эвтаназии, запрещается (пункт 24).
В силу пункта 25 Порядка в целях гуманного обращения с безнадзорными собаками должны выбираться наименее травматические методы введения препаратов с учетом размеров, физиологических и анатомических особенностей животного. Процедура медикаментозной эвтаназии должна начинаться с глубокой полной анестезии, после которой наступает смерть. Специалист в области ветеринарии, производящий медикаментозную эвтаназию, должен удостовериться в наступлении смерти безнадзорной собаки.
Местная общественная организация "Первоуральское городское общество защиты животных" обратилась с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных правовых норм в части упоминания проведения мероприятий по эвтаназии отловленных безнадзорных собак, а также определения срока, в течение которого решается вопрос о передаче безнадзорной собаки прежнему собственнику, новому владельцу или в приют кратковременного содержания собак, считая, что оспариваемые региональные предписания противоречат положениям статей 137, 230 - 232 Гражданского кодекса Российской Федерации; статей 6, 40 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; подпункта 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; статьи 1, пунктов 1 и 2 статьи 5, статьи 9 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон "О ветеринарии"), статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности") и нарушение ее прав и законных интересов как субъекта отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
По мнению административного истца, федеральным законодательством предусмотрено решение вопроса регулирования численности безнадзорных животных, как источника болезней, путем проведения мероприятия, представляющего собой единство двух действий: отлов и содержание, что исключает иное правовое регулирование на региональном уровне общественных отношений в названной сфере, в том числе предусматривающего вместо содержания безнадзорных животных их эвтаназию. Упоминание о проведении эвтаназии для регулирования численности безнадзорных животных противоречит принципам гуманности, отсутствие обязанности содержать безнадзорное животное в течение шести месяцев, как предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации, нарушает нормы гражданского законодательства и имущественные права неопределенного круга лиц. Предоставленная Порядком возможность реализации полномочий по эвтаназии специалистом в области ветеринарии противоречит закону "О ветеринарии" и положениям федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", поскольку эти полномочия, относящиеся к исключительной компетенции Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, являются видом деятельности, подлежащей обязательному лицензированию.
Решением Свердловского областного суда от 15 марта 2018 года административный иск оставлен без удовлетворения.
В апелляционной жалобе Местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных" ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду нарушения норм материального права и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, Правительством Свердловской области поданы возражения о несостоятельности доводов жалобы и законности судебного решения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно, в надлежащей форме.
Согласно части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые административным истцом нормы Правительством Свердловской области приняты в рамках полномочий и компетенции данного органа по вопросу, относящемуся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с соблюдением установленной законом процедуры принятия и опубликования нормативных правовых актов, и не противоречат имеющему большую силу законодательству.
Позиция суда построена на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения.
Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - закон "О животном мире"), Закона "О ветеринарии", Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 232-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации, иных законов и принимаемых в соответствии с ними подзаконных актов, в том числе Санитарных правил СП 3.1.096-96 и Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных". 13. Бешенство", утвержденных Госкомсанэпиднадзором России 31 мая 1996 года N 11 и Минсельхозпромом России 18 июня 1996 года N 23 (далее - Санитарные и ветеринарные правила профилактики и борьбы с заразными болезнями).
Между тем на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий отношения, возникающие по поводу безнадзорных животных, не являющихся объектами животного мира, включая вопросы их содержания, использования, охраны, обращения с безнадзорными животными, а также не установлен порядок содержания безнадзорных животных.
В круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с решением вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, после внесения в подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) изменений Федеральным законом от 30 марта 2015 года N 64-ФЗ включена организация проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных.
По смыслу приведенного законоположения, федеральный законодатель решение вопроса регулирования численности безнадзорных животных, как источника болезней путем проведения мероприятий, связанных как с их отловом, так и содержанием отнес к государственным полномочиям субъектов Российской Федерации, следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере общественных отношений и в установленном законом порядке наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов, что прямо предусмотрено пунктом 6 статьи 26.3 названного выше закона.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, которое в силу предписаний Конституции Российской Федерации (части 2 и 5 статьи 76) должно соответствовать действующим федеральным нормам, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципов разделения вопросов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.
Полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 Федерального закона N 52-ФЗ).
Согласно статье 3 Закона "О ветеринарии" организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, защита населения от болезней, общих для человека и животных, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Санитарные и ветеринарные правила профилактики и борьбы с заразными болезнями предусматривают умерщвление всех выявленных больных бешенством животных, а также собак и кошек, подозрительных по заболеванию, в связи с чем применение медикаментозной эвтаназии безнадзорных собак при необходимости предотвращения карантинных и особо опасных болезней животных и (или) ликвидации их последствий соотносится с указанными Правилами, равно как и норма, устанавливающая медикаментозную эвтаназию при наличии у безнадзорной собаки устойчивой неоправданной агрессии по отношению к человеку и (или) другим животным.
Суд первой инстанции обоснованно констатировал, что на федеральном уровне проведение эвтаназии предусмотрено "ОК 010-2014 (МСКЗ-08) "Общероссийский классификатор занятий", принятым и введенным в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года N 2020-ст, разделом 4.4 "МУ 1.2.2741-10.1.2. Гигиена, токсикология, санитария. Порядок отбора проб для выявления и идентификации наноматериалов в лабораторных животных. Методические указания", утвержденными Роспотребнадзором 23 сентября 2010 года, предусматривающими методы гуманной эвтаназии животных, правилами оказания платных ветеринарных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 года N 898.
Приведенные нормы федерального законодательства в их взаимосвязи подтверждают правильность выводов суда первой инстанции о соответствии оспариваемых региональных предписаний нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Является верным суждение суда первой инстанции о соответствии оспариваемых норм Порядка, предусматривающих возможность эвтаназии безнадзорных собак, положениям статьи 137 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым при осуществлении прав не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности, если эвтаназия применяется в целях прекращения страданий больного животного, если они не могут быть прекращены иным способом.
При этом суд первой инстанции правомерно обратил внимание на то обстоятельство, что касающиеся эвтаназии отловленных безнадзорных собак отдельные положения Закона Свердловской области от 3 декабря 2014 года N 110-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак", во исполнение подпункта 2 пункта 2 статьи 3 которого принят Порядок, являлись предметом судебной проверки и признаны соответствующими федеральному законодательству решением Свердловского областного суда от 20 октября 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2018 года.
Правильно суд первой инстанции признал несостоятельным утверждение административного истца о противоречии абзаца второго пункта 22 Порядка статьям 230 - 232 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемое положение не устанавливает и не регулирует отношения, связанные с задержанием безнадзорных животных, приобретением в отношении них права собственности, возмещением расходов на содержание безнадзорных животных и вознаграждением за них.
Статья 231 Гражданского кодекса Российской Федерации регулирует вопросы, связанные с правом собственности прежнего собственника или нового владельца в случае, когда в течение шести месяцев с момента заявления о задержании безнадзорных животных их собственник не обнаружен или сам не заявит о своем праве на них. Между тем 30-дневный срок нахождения отловленных безнадзорных собак в приюте кратковременного содержания, установленный названной выше региональной нормой, не является предельным сроком содержания отловленных безнадзорных собак, а устанавливает период их нахождения в приюте кратковременного содержания до принятия решения по их передаче прежнему собственнику, новому владельцу или в приют для безнадзорных собак.
Пунктом 1 статьи 5 Закона "О ветеринарии" закреплены задачи Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, которыми являются: предупреждение и ликвидация заразных и массовых незаразных болезней животных; обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарно-санитарном отношении; защита населения от болезней, общих для человека и животных; охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств.
В соответствии со статьей 4 указанного Закона право на занятие ветеринарной деятельностью имеют специалисты в области ветеринарии с высшим или средним ветеринарным образованием.
Согласно пункту 2 Правил оказания платных ветеринарных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 года N 898 "Об утверждении правил оказания ветеринарных услуг", эвтаназия отнесена к платным ветеринарным услугам.
Проанализировав приведенные федеральные положения, исходя из того, что в соответствии с подпунктом 9 пункта 3 Порядка под специалистом в сфере ветеринарии понимается лицо, имеющее право на осуществление ветеринарной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, суд первой инстанции сделал правильное заключение, что пункт 23 Порядка, предусматривающий принятие решения о проведении медикаментозной эвтаназии специалистом в сфере ветеринарии совместно со специалистом-кинологом, не противоречит имеющим большую силу нормативным правовым актам.
Таким образом, суд первой инстанции обоснованно признал административный иск не подлежащим удовлетворению и принял законное решение.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании предписаний материального права, не опровергают правильность позиции суда первой инстанции и не влекут отмену обжалуемого судебного акта.
Существенных нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, судом первой инстанции не допущено.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Свердловского областного суда от 15 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных" - без удовлетворения.