ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 августа 2018 г. N 45-АПГ18-13
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Никифорова С.Б. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ГРОСС" о признании недействующими Правил землепользования и застройки Асбестовского городского округа, утвержденных решением Думы Асбестовского городского округа от 27 июня 2017 г. N 92/1,
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ГРОСС" на решение Свердловского областного суда от 16 марта 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "ГРОСС" Полкова А.А. и Рязановой Н.С., представляющей также интересы общества с ограниченной ответственностью "Национальная сурьмяная компания", поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Думы Асбестовского городского округа Осинцева Е.А., Администрации Асбестовского городского округа Бубнова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "ГРОСС" (далее также - ООО "ГРОСС", Общество), являясь собственником земельного участка с кадастровым номером 66:34:0503003:527, вид разрешенного использования "производственные и промышленные предприятия I и II классов вредности, металлургические", расположенного по адресу: Свердловская область, г. Асбест, Северо-Восточный район, Промышленная зона, 1/1, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Думы Асбестовского городского округа от 27 июня 2017 г. N 92/1 (далее также - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ).
Требования мотивированы тем, что указанный земельный участок оспариваемым нормативным правовым актом отнесен к территориальной зоне П-2 (Производственно-коммунальная зона объектов III - V класса санитарной опасности), в которой отсутствуют виды разрешенного использования земельного участка, предусмотренные ранее действовавшими правилами землепользования и застройки. При этом примечанием к таблице статьи 18 Правил землепользования и застройки установлен запрет на строительство в территориальной зоне П-2 производственных предприятий I, II, III класса санитарной опасности, а реконструкция существующих предприятий и их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности, разрешены при условии соблюдения требований, предъявляемых к производственным предприятиям не выше IV класса санитарной опасности.
Административный истец полагал, что Правила землепользования и застройки не соответствуют пунктам 1, 2, 4, 5 части 1 статьи 34, части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), пункту 2 статьи 7, пункту 2 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), пункту 2 статьи 260, пункту 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ), формирование территориальной зоны П-2 в отношении земельного участка с кадастровым номером 66:34:0503003:527 осуществлено без учета установленных Генеральным планом Асбестовского городского округа функциональных зон и фактического (существующего) землепользования. Также ссылался на нарушение процедуры принятия нормативного правового акта.
Решением Свердловского областного суда от 16 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе ООО "ГРОСС" просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении предъявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном иске. Полагает, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела. В частности суд неправильно расценил Правила землепользования и застройки как документ, вносящий изменения, а не новый нормативный правовой акт, вследствие чего ошибочно применил к рассматриваемым правоотношениям вместо части 13 статьи 31 ГрК РФ часть 14 указанной нормы. Административный истец не соглашается с изложенными в решении выводами о соблюдении порядка опубликования нормативных правовых актов, регулирующих проведение публичных слушаний. Обращает внимание, что в соответствии с ранее действовавшими правилами землепользования и застройки спорный земельный участок относился к территориальной зоне П, допускавшей размещение предприятий I, II класса опасности. Вновь определенная территориальная зона П-2 не соответствует фактическому использованию земельного участка, а установленные этой зоной регламенты не могут быть реализованы, поскольку участок находится в санитарно-защитной зоне предприятия I класса опасности.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городских округов), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти.
Из взаимосвязанных положений пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 и части 1 статьи 33 следует, что утверждение правил землепользования и застройки, а также внесение в них изменений, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
Асбестовский городской округ расположен на территории Свердловской области и является муниципальным образованием со статусом городского округа (статья 2 Устава Асбестовского городского округа, принятого решением Асбестовской городской Думы от 7 марта 1996 г. (далее - Устав)).
В соответствии со статьями 20 - 22 Устава Дума Асбестовского городского округа является представительным органом муниципального образования и к его полномочиям относится утверждение правил землепользования и застройки, в том числе внесение изменений в них, по представлению главы городского округа.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 28, 31 - 32 ГрК РФ, в том числе в части требований градостроительного законодательства о проведении публичных слушаний и официального опубликования.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе о нарушении административным ответчиком процедуры проведения публичных слушаний и порядка опубликования в отношении проекта оспариваемых Правил землепользования и застройки, проверялись судом первой инстанции и им правомерно отмечено, что недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки, в частности, отсутствие в решении о подготовке данного проекта установленного порядка и сроков проведения работ по его подготовке, нарушение сроков проведения публичных слушаний не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта. Порядок введения в действие оспариваемого правового акта не нарушен, поскольку административный ответчик обеспечил населению Асбестовского городского округа возможность ознакомиться с его содержанием, что также подтверждается материалами дела.
Вопреки доводам апелляционной жалобы внесение изменений в оспариваемые ПЗЗ в виде новой редакции не свидетельствует о том, что в рамках принятия одного документа Администрация и Дума Асбестовского городского округа допустили смешение разных процедур - процедуры внесения изменений и дополнений в действующие ПЗЗ и процедуры принятия новых ПЗЗ.
Системное толкование положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ свидетельствует о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.
Согласно части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.
Пунктом 1 части 6 статьи 30, пунктами 1 - 3 части 1 статьи 37 ГрК РФ предусмотрено, что в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (основные, условно разрешенные виды использования и вспомогательные). При этом установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (пункт 2 части 2.1 статьи 37 ГрК РФ).
Составной часть оспариваемого нормативного правового акта являются карта градостроительного зонирования Асбестовского городского округа и градостроительные регламенты. Основой зонирования является Генеральный план Асбестовского городского округа, утвержденный решением Думы Асбестовского городского округа от 25 декабря 2012 г. N 16/16 (далее - Генеральный план) (часть 3 статьи 1 ПЗЗ, раздел 9 части III Карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки).
Пунктом 1 раздела 7 части II Градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки определен перечень зон, выделенных на карте градостроительного зонирования Асбестовского городского округа, в частности производственно-коммунальная зона объектов I - II класса санитарной опасности (П-1) и производственно-коммунальная зона объектов III - V класса санитарной опасности (П-2).
В таблице 2 статьи 18 Правил землепользования и застройки приведены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства по территориальным зонам Асбестовского городского округа: установлены основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования, в частности для территориальной зоны П-2. Кроме того, установлен запрет на строительство производственных предприятий I, II, III класса санитарной опасности в территориальной зоне П-2. Реконструкция существующих предприятий, расположенных в территориальной зоне П-2, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности, допускается при условии соблюдения требований, предъявляемых к производственным предприятиям не выше IV класса санитарной опасности.
Рассматривая заявленные требования и признавая их не подлежащими удовлетворению, суд первой инстанции установил, что территория, на которой расположен спорный земельный участок, в соответствии с Генеральным планом находится в границах производственной и коммунально-складской функциональной зоны, а согласно Правилам землепользования и застройки - в границах производственно-коммунальной зоны объектов III - V класса санитарной опасности (П-2).
Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу об их достаточности для разрешения дела и, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, правомерно пришел к выводу, что отнесение территории спорного земельного участка на карте градостроительного зонирования ПЗЗ к территориальной зоне П-2, так же как и содержание градостроительного регламента, установленного для данной территориальной зоны, соответствуют производственной и коммунально-складской функциональной зоне и характеристикам ее планируемого развития, определенным Генеральным планом для территории спорного земельного участка.
Довод, изложенный в апелляционной жалобе о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не было учтено фактическое использование спорного земельного участка, был предметом оценки суда первой инстанции, который правомерно учел, что в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав.
Кроме того, согласно статье 20 ПЗЗ территориальная зона П-2 предназначена для размещения промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, объектов коммунального назначения, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека III - V класса санитарной опасности, что соответствует фактическому использованию спорного земельного участка, поскольку, как установлено судом первой инстанции и указывалось самим Обществом в административном исковом заявлении, на принадлежащем ему земельном участке функционирует предприятие III класса санитарной опасности. Наличие санитарно-защитных зон смежных земельных участков не является определяющим при отнесении земельного участка к определенной территориальной зоне, а предполагаемое строительство на земельном участке ООО "Национальная сурьмяная компания" в рамках реализации инвестиционного проекта с ООО "ГРОСС" предприятия по переработке сурьмяных концентратов с получением товарной металлической сурьмы, трехокиси сурьмы, золотосодержащего сплава не может рассматриваться в качестве фактического использования земельного участка, поскольку является его планируемым использованием.
При этом в соответствии с Генеральным планом предусматривается сохранение существующих площадей промышленных и коммунально-складских предприятий при условии соблюдения нормативной санитарно-защитной зоны, то есть на территории Асбестовского городского округа Генеральным планом предусмотрено сохранение существующих предприятий с учетом уже установленного класса опасности, а не их изменение и увеличение класса по санитарной классификации и размера санитарно-защитной зоны.
Системный анализ правовых норм статей 30, 36, 37 ГрК РФ позволяет согласиться с суждением суда о том, что установление в градостроительном регламенте правил землепользования видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства применительно к каждой территориальной зоне, а также ограничения их использования, является дискрецией представительных органов местного самоуправления.
Вместе с тем действующее земельное и градостроительное законодательство позволяет правообладателю земельного участка выбирать вид разрешенного использования любого из основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных градостроительным зонированием, и как следствие, изменять вид разрешенного использования земельного участка самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (часть 4 статьи 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).
Подобная регламентация градостроительной деятельности необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения комфортных и благоприятных условий проживания, комплексного учета потребностей населения и устойчивого развития территорий.
Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на неправильном толковании положений действующего федерального законодательства и не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального права и норм процессуального права, предусмотренном законом в качестве основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке.
Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения Судебная коллегия не усматривает.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Свердловского областного суда от 16 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ГРОСС" - без удовлетворения.