ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 августа 2020 г. N 11-АПА20-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Нефедова О.Н. и Николаевой О.В.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-102/2019 по административному исковому заявлению Зотовой Елены Владимировны, Хузасаинова Ильнура Рустемовича и Еременко Виктора Александровича о признании недействующим Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района, утвержденного решением Совета Лаишевского муниципального района от 16 февраля 2018 г. N 11-РС,
по апелляционной жалобе Еременко В.А. и Зотовой Е.В. на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 12 апреля 2019 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения административного истца Зотовой Е.В., представителя административных истцов Сидорова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Зотова Е.В., Хузасаинов И.Р. и Еременко В.А. обратились в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района (далее также - Генеральный план), утвержденного решением Совета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 16 февраля 2018 г. N 11-РС (далее также - Решение N 11-РС), полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением норм материального права и нарушает их законные права и интересы собственников земельных участков. Так, земельный участок Зотовой Е.В. с кадастровым номером < ... > неправомерно отнесен Генеральным планом к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, а земельные участки Хузасаинова И.Р. с кадастровым номером < ... > и Еременко В.А. с кадастровым номером < ... > - к функциональной зоне ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках. Кроме того, Зотова Е.В. указала, что карта зон с особыми условиями использования территорий Генерального плана содержит сведения об установлении санитарно-защитной зоны в отношении объекта канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения, расположенного на земельном участке с кадастровым номером < ... > , границы которого затрагивают ее земельный участок, что возлагает на нее необоснованные ограничения по его использованию. По мнению административных истцов, Генеральный план противоречит нормам земельного и градостроительного законодательства, принят с нарушением процедуры его принятия, предусмотренной статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), в том числе с нарушением порядка проведения публичных слушаний.
Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 12 апреля 2019 г. административным истцам отказано в удовлетворении административного искового заявления.
В апелляционной жалобе представитель Еременко В.А. и Зотовой Е.В. по доверенности Сидоров А.В., приводя доводы, аналогичные по своему содержанию доводам административного искового заявления, указывает, что решение суда подлежит безусловной отмене, поскольку имеются основания, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ, Кодекс). В частности, административное дело рассмотрено в незаконном составе, судом принято решение о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, заявленные административными истцами ходатайства, в том числе об отложении судебного заседания, рассмотрены с нарушением принципа равенства всех перед законом и судом, а в основу решения положены недопустимые доказательства. Указывают, что Генеральный план принят с нарушением процедуры его принятия, предусмотренной статьями 5.1 и 24 ГрК РФ, выразившимся в том, что решение о подготовке проекта генерального плана и его согласование приняты неуполномоченными лицами, проект генерального плана не являлся предметом экспозиции на публичных слушаниях, а также на то, что судом не учтено, что оспариваемый генеральный план принят до истечения срока действия предыдущего генерального плана. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции не принял во внимание обстоятельства, установленные решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 5 мая 2008 г. по делу N А65-41728/2005-СГ3-12, апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. N 11-АПГ17-24 и апелляционным определением Верховного Суда Республики Татарстан от 28 марта 2019 г. по делу N 33-3893/2019.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса.
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентируются ГрК РФ.
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ), статье 24 ГрК РФ утверждение генерального плана сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципального района.
Исходя из названных норм, а также положений Устава муниципального образования "Лаишевский муниципальный район Республики Татарстан", суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в установленной форме. Также судом обоснованно установлено соблюдение правил официального опубликования Генерального плана.
Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, которые указаны в статье 24 ГрК РФ.
Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим Генерального плана, суд первой инстанции исходил из соблюдения порядка подготовки и принятия названного документа территориального планирования. Так, судом установлено, что принятие решения о подготовке проекта генерального плана и о назначении публичных слушаний принято Главой Орловского сельского поселения в рамках взаимодействия органов местного самоуправления Лаишевского муниципального района по просьбе Исполнительного комитета Лаишевского муниципального района. Вопреки доводам апелляционной жалобы, данное обстоятельство согласуется со статьей 20 Устава Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан.
Не нашел своего подтверждения и довод апелляционной жалобы о нарушении порядка проведения публичных слушаний.
Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Из материалов дела следует, что в соответствии с положениями части 3 статьи 28 ГрК РФ публичные слушания проведены в каждом населенном пункте поселения, это обстоятельство административными истцами не оспаривается.
Положения статей 5.1 и 28 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях отрицательные замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения. Неправильная информация, содержащаяся в заключении по результатам проведения публичных слушаний от 29 декабря 2017 г., на чем настаивают административные истцы, также не может поставить под сомнение факт их проведения. Суд первой инстанции исследовал вопрос доведения до сведения населения материалов проекта Генерального плана, в том числе картографических, и сделал обоснованный вывод о надлежащим размещении этих материалов на экспозиции.
Также судом установлено и подтверждается материалами дела соблюдение процедуры согласования проекта Генерального плана: получение сводного заключения Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 декабря 2017 г. N 10-53/16311 и Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 декабря 2017 г. N 37306-СШ/Д27и.
В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении процедуры принятия Генерального плана, в том числе порядка организации и проведения публичных слушаний, является правомерным.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Судебная коллегия полагает верным указание суда на то, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.
С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.
В данном случае, установление функциональной зоны сельскохозяйственных угодий и отнесение к ней земельного участка с кадастровым номером < ... > , а также установление функциональной зоны ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках и отнесения к ней земельных участков с кадастровыми номерами < ... > и < ... > , положениям статей 23, 24 ГрК РФ не противоречит.
При этом следует отметить, что в силу части 12 статьи 9 ГрК РФ, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.
С учетом положений пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).
Из материалов дела усматривается, что в разделе 3 тома 3 Генерального плана имеется ссылка на то, что размеры санитарно-защитных зон для объектов, расположенных на территории Орловского сельского поселения, за исключением полигона ТКО, приняты ориентировочно в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, что следует расценивать как указание на невозможность учета границ этих зон в отсутствие проекта санитарно-защитной зоны и установления границ зон компетентным органом (должностным лицом). Данное обстоятельство опровергает довод апелляционной жалобы о преодолении Решением N 11-РС судебного акта от 17 декабря 2017 г. по делу N 11АПГ17-24.
Также, материалы дела не содержат документов, свидетельствующих о нарушении прав Зотовой Е.В. отображением на картах Генерального плана границ санитарно-защитных зон. Более того, само по себе отображение зон с особыми условиями использования территории на картах Генерального плана как документа территориального планирования не препятствует использованию земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, так как правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, градостроительных регламентов и требованиями законодательства, что следует из норм пункта 8 статьи 1, статьи 7, части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 36 ГрК РФ.
Согласно части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.
Между тем, градостроительное законодательство не содержит запрета на принятие нового генерального плана муниципального образования до истечения этого срока.
Не могут служить основанием для отмены судебного акта ссылки апелляционной жалобы на недействительность контракта от 1 августа 2017 г. N 8295 на выполнение проектных работ по разработке Генерального плана, на непривлечение к участию в деле ООО "Геоника" - стороны по названному договору, на необходимость принять во внимание обстоятельства, установленные решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 5 мая 2008 г. по делу N А65-41728/2005-СГ3-12 и апелляционным определением Верховного Суда Республики Татарстан от 28 марта 2019 г. по делу N 33-3893/2019, а также иные доводы, как не имеющие существенного значения для разрешения спора по настоящему делу.
Апелляционная жалоба не содержит доводов, являющихся в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены по существу правильного решения суда. Оснований полагать, что дело рассмотрено судом первой инстанции в незаконном составе, у Судебной коллегии не имеется.
Судебная коллегия считает, что при таких обстоятельствах нет оснований, предусмотренных статьей 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для вынесения частного определения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Татарстан от 12 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.