ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 сентября 2019 г. N 43-АПА19-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Кириллова В.С.,
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Глухова Михаила Юрьевича, индивидуальных предпринимателей Сафаргалина Марата Муллануровича, Балясниковой Натальи Графовны об оспаривании отдельных положений Закона Удмуртской Республики от 5 октября 2018 г. N 61-РЗ "О размещении нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики" по апелляционной жалобе Балясниковой Натальи Графовны на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 12 марта 2019 г., которым отказано в удовлетворении заявленных требований.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя административного истца Балясниковой Н.Г. - Решетниковой О.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Государственного Совета Удмуртской Республики Гурова Е.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
Государственным Советом Удмуртской Республики принят Закон Удмуртской Республики от 5 октября 2018 г. N 61-РЗ "О размещении нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики" (далее также - Закон N 61-РЗ), который был размещен 8 октября 2018 г. на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики (http://www.udmurt.ru).
Закон Удмуртской Республики от 5 октября 2018 г. N 61-РЗ "О размещении нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики", как следует из его статьи 1, регулирует правоотношения по размещению нестационарных торговых объектов на землях и земельных участках, находящихся в собственности Удмуртской Республики или муниципальной собственности, а также на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Удмуртской Республики.
Статья 2 Закона N 61-РЗ, исходя из ее названия, регулирует размещение нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики.
Часть 2 статьи 2 Закона N 61-РЗ предусматривает, что основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта.
В соответствии с частью 3 статьи 2 Закона N 61-РЗ заключение договора осуществляется исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики или органом местного самоуправления в Удмуртской Республике, уполномоченным на распоряжение землями или земельными участками, находящимися в собственности Удмуртской Республики или муниципальной собственности, а также землями и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, соответственно (далее - уполномоченный орган) с хозяйствующим субъектом в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.
Согласно части 5 статьи 2 Закона N 61-РЗ такой договор без проведения аукциона заключается с хозяйствующим субъектом, с которым у уполномоченного органа был заключен договор аренды земельного участка под размещение нестационарного торгового объекта при наличии совокупности условий, к числу которых отнесены следующие условия:
- место размещения нестационарного торгового объекта включено в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории соответствующего муниципального образования (пункт 1);
- договор аренды земельного участка под размещение нестационарного торгового объекта, заключенный уполномоченным органом с хозяйствующим субъектом, является действующим на день подачи заявления о заключении договора (пункт 2);
- в период действия договора аренды земельного участка отсутствовали факты нарушения на нестационарном торговом объекте статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", подтвержденные вступившими в законную силу постановлениями судов и (или) органов (должностных лиц), уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) - (пункт 4 приведен в первоначальной редакции, действовавшей до ее изменения Законом Удмуртской Республики от 13 мая 2019 N 23-Р3).
В силу абзаца второго части 6 статьи 2 Закона N 61-РЗ заключение договора без проведения аукциона в соответствии с частью 5 настоящей статьи допускается только один раз.
Порядок принятия решений о заключении договора без проведения аукциона в соответствии с настоящим Законом устанавливается правовым актом уполномоченного органа (абзац третий части 6 статьи 2 Закона N 61-РЗ).
Индивидуальные предприниматели Сафаргалин М.М., Балясникова Н.Г., обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором, уточнив требования, просили признать недействующими часть 2, пункты 1, 2, 4 части 5, абзацы два, три части 6 статьи 2 Закона N 61-РЗ.
Глухов М.Ю. обратился в суд с административным иском, в котором, уточнив требования, помимо оспаривания пунктов 2, 4 части 5, абзаца 2 части 6 статьи 2, просил признать недействующей также часть 3 статьи 2 Закона N 61-РЗ ввиду отсутствия в ней указания на регулирование отношений с физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями.
В обоснование требований административные истцы сослались на то, что им на праве собственности принадлежат нестационарные торговые объекты, расположенные на земельных участках, предоставленных им по договорам аренды 2005 г. для эксплуатации и обслуживания торгового павильона. Полагают, что оспариваемые положения нормативного правового акта приняты с нарушением порядка и процедуры его принятия, без проведения оценки регулирующего воздействия данного акта, нарушают их права и законные интересы тем, что предусматривают в качестве единственного основания размещения нестационарного торгового объекта специальный договор, исключая тем самым возможность размещения такого объекта не основании договора аренды, причем, право на заключение названного специального договора признается только за хозяйствующими субъектами, к числу которых не относятся физические лица без статуса индивидуального предпринимателя. Заключение специального договора без проведения аукциона возможно только один раз, что, по мнению административных истцов, ухудшает их положение по сравнению с использованием нестационарных торговых объектов на основании договора аренды, который может быть продлен в порядке статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации. Оспаривается включение в перечень условий заключения специального договора без проведения аукциона требования о наличии в схеме размещения нестационарных торговых объектов места размещения такого объекта, а не самого объекта, а также требования об отсутствии нарушений антиалкогольного законодательства, в чем административные истцы усматривают двойную ответственность за такие нарушения и придание оспариваемому закону обратной силы ввиду учета нарушений, допущенных до вступления его в силу. Полагают, что условие об отсутствии нарушений антиалкогольного законодательства создает не предусмотренные законодательством требования к хозяйствующим субъектам и является неопределенным, поскольку непонятен порядок выявления таких нарушений.
Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 12 марта 2019 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления.
В апелляционной жалобе Балясникова Н.Г., повторно излагая свою позицию, просит об отмене решения суда первой инстанции со ссылкой на нарушения норм материального и процессуального права.
Сафаргалин М.М., Глухов М.Ю., Глава Удмуртской Республики, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены обжалуемого решения суда не находит.
Исходя из положений подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), части 1 статьи 3 и части 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ) отношения в области торговой деятельности регулируются законодательством Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ.
Как следует из анализа положений главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации (включая пункты 1 и 3 статьи 39.36), частей 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ, федеральный законодатель, осуществляя регулирование предоставления земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 настоящего Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов.
В соответствии со статьей 39.1, подпунктом 6 пункта 1 и пунктом 2 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", федеральное законодательство предусматривает возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления. При этом предоставление права на размещение объекта нестационарной торговли в порядке и на условиях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, должно осуществляться путем проведения конкурентных процедур. Такая позиция нашла отражение также в письме Федеральной антимонопольной службы от 11 января 2016 г. N ИА/90/16.
Проанализировав вышеуказанное законодательство и разъяснения, суд пришел к правильному выводу о том, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.
Принимая во внимание компетенцию субъектов Российской Федерации в области торговой деятельности, а также учитывая, что федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, то данные вопросы могут быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации.
Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения Закона N 61-РЗ приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением порядка, процедуры, а также формы, вида нормативного правового акта. Судом первой инстанции установлено проведение оценки регулирующего воздействия проекта Закона N 61-РЗ как того требуют положения статьи 26.3.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и части 1 статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 11 декабря 2014 г. N 75-РЗ "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов в Удмуртской Республике", а также постановления Правительства Удмуртской Республики от 10 октября 2016 г. N 421 "Об утверждении Порядка проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Удмуртской Республики, Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов Удмуртской Республики и о внесении изменений в некоторые постановления Правительства Удмуртской Республики". К проекту Закона N 61-РЗ было приложено заключение об оценке регулирующего воздействия, подготовленное уполномоченным органом - Министерством экономики Удмуртской Республики 17 апреля 2018 г.
Суд первой инстанции проверил соблюдение предусмотренной регламентом Государственного Совета Удмуртской Республики, утвержденным постановлением названного Совета от 25 ноября 2008 г. N 183-IV, процедуры внесения проекта Закона N 61-РЗ на рассмотрение Государственного Совета Удмуртской Республики субъектом законодательной инициативы - Правительством Удмуртской Республики, установив проведение правовой и антикоррупционной экспертизы проекта Закона, наличие необходимого кворума на заседании законодательного органа. Отклонение от предусмотренного пунктом 1 статьи 52 вышеназванного регламента срока внесения проекта Закона N 61-РЗ в законодательный орган Удмуртской Республики суд первой инстанции обоснованно не признал основанием исключения оспариваемого Закона N 61-РЗ из системы действующих нормативных правовых актов, поскольку данное обстоятельство не повлияло на прохождение проекта этого закона необходимых стадий его рассмотрения.
Вышеизложенные выводы суда первой инстанции подробно мотивированы в обжалуемом решении со ссылкой на правильно примененные положения законов и иных нормативных правовых актов. Не согласиться с выводами суда первой инстанции в этой части оснований не имеется.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, о том, что суд не проанализировал качество проведения каждой процедуры рассмотрения проекта нормативного правового акта до его принятия законодательным органом, - не основаны на законе, а потому не могут повлечь отмену обжалуемого решения суда.
Кроме того, разрешая требования по существу, суд пришел к правильному выводу о том, что региональный законодатель обеспечил хозяйствующим субъектам возможность выбрать способ реализации права на размещение нестационарного торгового объекта либо посредством участия в аукционе, либо без проведения аукциона при соблюдении определенных условий. При этом суд также пришел к выводу о том, что оспариваемые положения Закона N 61-РЗ не содержат какие-либо ограничения или запреты для ведения предпринимательской деятельности на основании договора аренды земельного участка и не регулируют правоотношения по заключенным и действующим договорам аренды.
Условия, перечисленные в части 5 статьи 2 Закона N 61-РЗ, для заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона с хозяйствующими субъектами, с которыми у уполномоченного органа был заключен договор аренды земельного участка для размещения нестационарного торгового объекта, направлены на обеспечение стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, что согласуется с правовыми позициями, приведенными в Определении Конституционного Суда РФ от 29 января 2015 г. N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Установление таких условий, причем равных для всех хозяйствующих субъектов, является реализацией дискреционных полномочий законодателя субъекта Российской Федерации на регулирование правоотношений по размещению нестационарных торговых объектов, в том числе путем проведения конкурентных процедур с целью установления баланса публичных и частных интересов в сфере торговли и использования земли.
Указание в статье 2 Закона N 61-РЗ хозяйствующих субъектов в качестве категории лиц, с которыми осуществляется заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта, соответствует нормативному регулированию правоотношений в сфере торговой деятельности, принятому федеральным законодателем в Федеральном законе от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ, согласно части 3 статьи 1 которого данный закон регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности. При этом нестационарные торговые объекты предусмотрены для осуществления торговой деятельности. В связи с чем, применительно к обстоятельствам настоящего дела использование понятия хозяйствующий субъект является обоснованным, поскольку соотносится с наименованием субъектов регулируемых правоотношений. В силу части 1 статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ торговая деятельность осуществляется хозяйствующими субъектами, предусмотренными настоящим Федеральным законом и зарегистрированными в установленном законодательством Российской Федерации порядке, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Суд также обоснованно признал не противоречащим актам, имеющим большую юридическую силу, установление в пункте 1 части 2 статьи 5 Закона N 61-РЗ такого условия заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, как включение места размещения названного объекта в схему размещения нестационарных торговых объектов. Использование конструкции "место размещения нестационарных торговых объектов" соответствует положениям части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ.
Включение в условия заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта (без проведения аукциона) требования об отсутствии нарушений антиалкогольного законодательства не влечет дополнительную ответственность для хозяйствующих субъектов за указанные нарушения, не свидетельствует о придании обратной силы Закону N 61-РЗ и не содержит неопределенности, вопреки утверждениям в апелляционной жалобе об обратном. Отсутствие в оспариваемых положениях нормативного правового акта упоминания об иных нарушениях законодательства на права административных истцов не влияет. Возможность установления данного условия обусловлена целями правового регулирования торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, предусмотренными в части 2 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ, в том числе такими, как развитие торговой деятельности в целях формирования конкурентной среды, обеспечения соблюдения баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов и гарантированность при этом соблюдения прав и законных интересов населения. Исполнимость оспариваемого условия, касающегося выявления фактов нарушения антиалкогольного законодательства, обеспечивается презумпцией добросовестности действий хозяйствующих субъектов, основанной на положениях статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходя из которой предполагается, что хозяйствующий субъект, претендующий на заключение с ним договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона, в целях выполнения пункта 4 части 5 статьи 2 Закона N 61-РЗ предоставит уполномоченному органу достоверную информацию. К тому же не исключается получение такой информации уполномоченным органом всеми доступными и законными способами.
Доводы о том, что судом первой инстанции не дана оценка оспариваемым положениям нормативно правового акта на соответствие их Конституции РФ, являются несостоятельными, поскольку суды не рассматривают дела об оспаривании законов и иных нормативных правовых актов субъектов. Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации (о чем разъяснено в пункте 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами"). Такие нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации.
Доводы, указанные в апелляционной жалобе, о необоснованном отказе суда в приобщении к материалам дела дополнительных доказательств (уведомления об отказе от договора аренды, судебных актов о признании данного уведомления незаконным), а также доводы том, что судом не были привлечены к участию в деле Правительство Удмуртской Республики как субъект законодательной инициативы (соответчиком) и разработчик нормативного правового акта Министерство промышленности и торговли Удмуртской Республики (заинтересованным лицом), - не свидетельствуют о нарушении судом норм процессуального права. Перечисленные документы, в приобщении которых отказано, правового значения применительно к обстоятельствам настоящего административного дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, не имеют. Права и обязанности не привлеченных судом лиц в данном случае не затрагивались, оснований процессуального соучастия Правительства Удмуртской Республики на стороне административного ответчика отсутствовали, в связи с чем, действия суда в полной мере соответствовали положениям статей 14, 41, 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Другие приведенные в апелляционной жалобе доводы повторяют правовую позицию административного истца, изложенную в судебном заседании, и являлись предметом проверки суда первой инстанции, выводы которого аргументированы в обжалуемом решении и сделаны в результате правильного применения материального и процессуального права. Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции по доводам жалобы Судебная коллегия не усматривает.
Руководствуясь статьями 177, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 12 марта 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Балясниковой Натальи Графовны - без удовлетворения.