ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 июня 2019 г. N 14-АПА19-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Луговой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Еремина Павла Ивановича на решение Воронежского областного суда от 28 февраля 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного иска Еремина П.И. об оспаривании в части Положения о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа "город Воронеж", утвержденного решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
11 апреля 2012 года Воронежской городской Думой принято решение N 762-III, которым утверждено Положение о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа "город Воронеж" (далее также - Положение), опубликованное в официальном издании "Воронежский курьер" 24 апреля 2012 года N 44.
Положение, согласно пункту 1.1 его статьи 1, направлено на сохранение и развитие зеленого фонда городского округа, разработано в целях реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и регулирует отношения в сфере благоустройства в части создания, реконструкции, содержания и иных действий в отношении зеленых насаждений на территории городского округа "город Воронеж".
Абзацем третьим пункта 6.3 статьи 6 Положения (в редакции решения Воронежской городской Думы от 29 июня 2016 года N 282-IV, опубликованного в официальном издании "Берег" 5 июля 2016 года N 46) определено, что рубка деревьев, вырезка усохших кустарников, обрезка и пересадка зеленых насаждений производятся на основании порубочного билета и (или) разрешения на пересадку деревьев и кустарников, предоставленного в порядке, установленном в соответствии со статьей 8 Положения, на территориях, предоставленных в собственность, аренду, пользование, а также на земельных участках, предоставленных в пожизненное наследуемое владение, силами соответствующих правообладателей земельных участков.
Частью 7.1 статьи 7 Положения предусмотрено, что на территориях городского округа "город Воронеж", занятых зелеными насаждениями, запрещается:
а) самовольно вырубать (обрезать, пересаживать) деревья и кустарники, в том числе сухостойные, больные и аварийные, высаживать деревья и кустарники;
б) повреждать газоны, цветники, растительный слой земли;
в) самовольно распахивать участки для устройства огородов;
г) складировать различные грузы, а также строительные материалы, мусор, загрязненный снег и колотый лед, за исключением чистого снега, полученного от расчистки садово-парковых дорожек;
д) производить выброс загрязненного снега с дорог на территории, занятые зелеными насаждениями;
е) сбрасывать снег, лед с крыш на участки, занятые насаждениями, без принятия мер, обеспечивающих сохранность деревьев и кустарников;
ж) сбрасывать смет и другой мусор на газоны;
з) разводить костры, жечь опавшую листву и сухую траву, совершать иные действия, создающие пожароопасную обстановку;
и) подвешивать на деревьях качели, гамаки, веревки для сушки белья, забивать в стволы деревьев гвозди, прикреплять рекламу, электропровода (за исключением подсветки), колючую проволоку и другие ограждения, которые могут повредить деревьям;
к) добывать из деревьев сок, смолу, делать надрезы, надписи и наносить другие механические повреждения;
л) самовольно изменять дорожно-тропиночную сеть, в том числе прокладывать новые тропы на газонах;
м) проводить разрытия для прокладки инженерных коммуникаций без оформления соответствующего разрешения по установленным правилам;
н) осуществлять проезд и стоянку автотранспортных средств, строительной и дорожной техники, кроме техники, связанной с эксплуатацией данных территорий и уходом за зелеными насаждениями;
о) выполнять ремонт, мойку автотранспортных средств;
п) производить выгул собак, за исключением специально оборудованных площадок;
р) самовольно размещать любые сооружения, конструкции, оборудование;
с) производить другие действия, способные нанести вред зеленым насаждениям, или препятствовать использованию озелененных территорий как зон рекреации населения.
Как следует из части 7.4 статьи 7 названного акта, положения части 7.1 данной статьи, за исключением пунктов "з", "о", а также если иное не предусмотрено другими правовыми актами либо Положением, пунктов "а" и "р", не распространяются на земельные участки, занятые объектами индивидуальной жилой застройки, на садовые, огородные, дачные и приусадебные участки, на участки личного подсобного хозяйства.
Еремин П.И. обратился в суд с административным иском (с учетом уточнений) о признании недействующими абзаца третьего пункта 6.3 статьи 6 и части 7.4 статьи 7 Положения о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа "город Воронеж", утвержденного решением Воронежской городской Думой от 11 апреля 2012 года N 762-III. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка, расположенного в городе Воронеже, с видом разрешенного использования "предприятия общественного питания: рестораны, кафе, закусочные, бары и т.д., парковки индивидуальных легковых автомобилей". Имея намерение использовать названный земельный участок в соответствии с разрешенным видом его использования для размещения парковки индивидуальных легковых автомобилей, Еремин П.И. разработал проект благоустройства и обратился в уполномоченный орган местного самоуправления с заявлением о согласовании проектной документации на объект благоустройства и предоставлении порубочного билета в связи с необходимостью вырубки зеленых насаждений, находящихся на данном земельном участке, что указанным органом сделано не было. Оспариваемые положения, по мнению административного истца, возлагая обязанность по получению порубочного билета, ограничивают его полномочия собственника в пользовании принадлежащим ему земельным участком и не соответствуют положениям федерального законодательства.
Решением Воронежского областного суда от 28 февраля 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционной жалобе Еремин П.И. просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Воронежской городской Думой, прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.
Как усматривается из материалов дела, административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером < ... > , расположенный по адресу: г. < ... > , с видом разрешенного использования "предприятия общественного питания: рестораны, кафе, закусочные, бары и т.д., парковки индивидуальных легковых автомобилей". На данном земельном участке произрастает шесть деревьев, а также кустарник в виде живой изгороди. Согласно предоставленной администрацией городского округа информации указанный земельный участок территориально совпадает со сквером "9 Января", включенным в перечень зеленых зон городского округа "город Воронеж" в категории "иные" (ведомственные) в соответствии с постановлением администрации городского округа "город Воронеж" от 1 апреля 2003 года N 669 "О сохранении, развитии и благоустройстве зеленых зон общего пользования г. Воронежа"; согласно Правилам землепользования и застройки городского округа "город Воронеж", утвержденным решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II, земельный участок расположен в территориальной зоне с индексом Ж8 (зона малоэтажной многоквартирной застройки, подлежащей сносу (под развитие многоэтажной), в которой скверы являются основным видом разрешенного использования.
Еремин П.И., подготовив схему благоустройства территории с организацией парковки на 63 машиноместа на указанном земельном участке, 26 ноября 2018 года обратился в Управление экологии администрации городского округа "город Воронеж" с заявлением о согласовании проектной документации на объект благоустройства, в приеме которого было отказано в связи с непредставлением проектных решений по компенсационному озеленению, гарантийного письма о выполнении планируемого компенсационного озеленения.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что оспариваемый правовой акт обладает нормативным характером, принят Воронежской городской Думой в пределах предоставленных полномочий по решению вопросов местного значения и в соответствии с установленным порядком, требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречит.
При этом суд правильно исходил из того, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает решение населением вопросов местного значения, и не допускается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статьи 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).
Названный федеральный закон (пункт 11 части 1 статьи 16) и Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, Федеральный закон "Об охране окружающей среды") (пункт 2 статьи 7) организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа относят к вопросам местного значения городского округа.
Правильным является суждение суда первой инстанции о том, что по смыслу положений статей 1, 7 и 10 Федерального закона "Об охране окружающей среды" под охраной окружающей среды понимается, в том числе, деятельность органов местного самоуправления, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, включающая в себя организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. При этом управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. На органы местного самоуправления возложена ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях (абзац шестой статьи 3 указанного федерального закона).
К вопросам местного значения городского округа относятся также утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, как и организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 30 сентября 2010 года N 1261-О-О, выдача порубочных билетов как составная часть процесса организации благоустройства и озеленения территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
На основании приведенной выше федеральной нормы в целях обеспечения благоустройства территории муниципального образования решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 года N 190-II утверждены Правила благоустройства территорий городского округа "город Воронеж", пунктом 2.11 которых к озелененным территориям отнесены территории, занятые древесной, кустарниковой и травянистой растительностью естественного и искусственного происхождения; пунктом 9.3.9.3 предусмотрено, что рубка и (или) пересадка, обрезка зеленых насаждений на территории городского округа производится в порядке, утвержденном органом местного самоуправления городского округа город Воронеж, работы по рубке и обрезке зеленых насаждений производятся только при наличии разрешительной документации, выданной в установленном порядке.
Зеленый фонд городских поселений согласно статье 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, его охрана предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.
В силу положений статей 34 и 37 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды. При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды.
Проанализировав положения федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что федеральный законодатель, предоставив органу местного самоуправления полномочия по организации мероприятий по охране окружающей среды в границах соответствующего муниципального образования, не установил их объем и не урегулировал вопросы, касающиеся способов и методов восстановления природной среды, воспроизводства природных ресурсов, поврежденных в результате санкционированных уполномоченным лицом действий, направленных на решение конкретных задач.
Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность отдельных норм, регулирующих вопросы возмещения причиненного лесам вреда, в постановлении от 2 июня 2015 года N 12-П подчеркнул, что, поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду, что публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.
При разрешении спора суд правильно принял во внимание приведенное выше конституционно-правовое толкование, а также учел содержание преамбулы Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которой в соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Данный федеральный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Поскольку Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ вред окружающей среде определяет как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов, а окружающую среду - как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (статья 1), Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит верным вывод суда о том, что в области охраны окружающей среды вред причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, представляющей собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов, следовательно, возмещение вреда направлено на восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.
При этом Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что судом обоснованно отвергнуты как несостоятельные доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормам Земельного кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.
Так, согласно пункту 3 статьи 261 и пункту 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Таким образом, право распоряжения принадлежащим на праве собственности имуществом не является абсолютным и поставлено в зависимость, в частности, как правильно указал в обжалуемом решении суд, от задачи сохранения природы и окружающей среды, а также обеспечения конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, поддержание качества окружающей среды, благоприятной для здоровья людей и функционирования экологических систем.
Суд первой инстанции, вопреки доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, правильно не применил к спорным правоотношениям положения статьи 7 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку вопросы использования земель в соответствии с установленным для них целевым назначением, определение их правового режима, выбор вида разрешенного использования и его определение оспариваемые нормы не регулируют. Вопросы управления и распоряжения земельными участками как объектами недвижимого имущества к предмету регулирования Положения не отнесены. При этом в силу статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, к отношениям по охране окружающей среды применяется законодательство об охране окружающей среды, специальные федеральные законы, и к земельным отношениям нормы указанной отрасли законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено, в частности, законодательством об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
При таком положении Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с заключениями суда первой инстанции и в том, что предусмотренное оспариваемыми нормами требование об обязательном получении порубочного билета и (или) разрешения на пересадку деревьев и кустарников на территории городского округа направлено на реализацию мер по восстановлению состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, с учетом наличия публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды. Оспариваемый в указанной части нормативный правовой акт не регламентирует вопросы управления, распоряжения, владения земельными участками как объектами недвижимого имущества, он принят в целях сохранения и развития зеленого фонда городского округа, реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и регулирует отношения в сфере благоустройства в части создания, реконструкции, содержания и иных действий в отношении зеленых насаждений на территории городского округа город Воронеж.
На основании изложенного суд пришел к обоснованным выводам о том, что орган местного самоуправления в целях создания и развития зеленого фонда вправе осуществлять правовое регулирование в объеме, обеспечивающем создание благоприятной окружающей среды, и об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.
Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.
Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Воронежского областного суда от 28 февраля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Еремина Павла Ивановича - без удовлетворения.