Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.
1. Комментируемая статья раскрывает один из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК. К сожалению, из-за неточности и неполноты содержащихся в ст. 13 формулировок ее практическое значение невелико и, по сути, сводится лишь к особому выделению данного способа защиты среди остальных. Гораздо более полное и точное представление о нем дают гл. 24 - 25 ГПК и гл. 23 - 24 АПК, посвященные рассмотрению дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. К ним и надлежит обращаться для уяснения содержания, условий и порядка применения данного способа защиты гражданских прав. В настоящем комментарии целесообразно ограничиться лишь краткой констатацией следующих положений.
2. Прежде всего в суде могут быть оспорены (признаны недействительными) не только ненормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, но и любые другие не соответствующие закону действия (бездействие) указанных органов. Если под первыми обычно понимаются облеченные в надлежащую правовую форму (как правило, документальную) обязательные для исполнения решения (постановления) и распоряжения, принятые как в коллегиальном, так и единоличном порядке, то вторыми охватываются все остальные действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, влекущие правовые последствия. Иными словами, понятие "ненормативный акт", которое использовано в ст. 13 ГК, следует толковать расширительно, поскольку по смыслу закона под него подпадают любые властные предписания указанных выше органов независимо от того, в какой форме они выражены.
Помимо государственных органов и органов местного самоуправления властные предписания могут принимать должностные лица. Возможность оспаривания их действий в суде прямо предусмотрена ст. 46 Конституции и, разумеется, охватывается комментируемой статьей. По смыслу закона граждане и юридические лица могут добиваться признания недействительными также актов, принятых органами управления хозяйственных обществ и товариществ, кооперативов, общественных организаций и т.п.
3. Необходимым условием для обращения в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица является то, что соответствующий акт нарушает права и законные интересы граждан и юридических лиц, создает препятствия к их осуществлению или незаконно возлагает на них какие-либо обязанности. Если же права и законные интересы конкретного заявителя принятым актом никак не ущемлены, им не может ставиться вопрос о признании соответствующего акта недействительным.
4. Наряду с ненормативными правовыми актами в суде могут оспариваться и нормативные акты, если они или их отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права, законные интересы и свободы граждан и организаций, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают препятствия в осуществлении их прав и свобод. При этом содержащееся в ст. 13 указание на то, что это возможно лишь в случаях, предусмотренных законом, является неверным, поскольку данное право носит общий характер и не нуждается в его особом закреплении в том или ином законе.
5. Под судом, в котором могут быть оспорены ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права, законные интересы и свободы граждан и организаций, в комментируемой статье понимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Возможность подачи жалобы в КС, конституционные и уставные суды субъектов РФ в случаях, когда конституционные права и свободы нарушены или могут быть нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, настоящей статьей, судя по ее содержанию, не охватывается, хотя в принципе относится к данному способу защиты гражданских прав.
Разграничение подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной категории дел проводится по тем же принципам, которые лежат в основе разграничения их компетенции в целом. В арбитражных судах оспариваются ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; законность всех иных правовых актов рассматривается судами общей юрисдикции.
Что касается подсудности, то она определяется соответственно ГПК и АПК. Так, согласно п. 4 ст. 251 ГПК заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц по общему правилу подаются в районный суд по месту нахождения лиц, принявших оспариваемый акт. Однако некоторые правовые акты, например нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти, могут оспариваться соответственно лишь в верховном суде республики (краевом или областном суде) или ВС (ст. ст. 26 - 27 ГПК).
6. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иной срок не установлен федеральным законом. В случае этого срока по уважительным причинам он может быть восстановлен судом.
Указанный срок не является сроком исковой давности, а относится к числу процессуальных сроков, порядок исчисления и восстановления которых регулируется соответственно нормами гл. 9 ГПК и гл. 10 АПК.
Срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта законом не установлен, в связи с чем оно может быть подано в любое время, безотносительно ко времени принятия оспариваемого акта.
7. Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия правового акта, его законности, наличию у органа или должностного лица надлежащих полномочий на его принятие возлагаются на орган или должностное лицо, которые приняли акт. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании правового акта, и обязан проверить законность и обоснованность его принятия в полном объеме.
8. Подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает его действия. Напротив, действие оспариваемого ненормативного правового акта может быть приостановлено судом до вступления в силу решения суда.
Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании его недействительным (незаконным). С момента вступления данного решения в силу недействительный ненормативный правовой акт не подлежит применению.
Что касается нормативных правовых актов, то они при наличии необходимых оснований признаются судами не недействительными, а лишь недействующими, на что указал КС в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П. Иное, по мнению КС, противоречило бы принципу разделения властей.